在振興粵東西北的三大“抓手”中，交通基礎設施位居首位。未來幾年，作為粵東西北交通大動脈的高速公路、高速鐵路建設即將掀起一個前所未有的高潮，可是在這股熱潮背后，擔負著粵東西北交通經(jīng)絡作用的國省道普通公路，卻面臨著一場養(yǎng)護危機。在現(xiàn)行資金分配體系下，粵東西北普通公路每公里的平均養(yǎng)護資金不到珠三角地區(qū)的1/3，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的最大差距竟然高達十二倍。養(yǎng)路工人待遇偏低、國省道年久失修，在粵東西北早已不是個別現(xiàn)象，并有蔓延之勢。如何改革普通公路建設養(yǎng)護體系，避免粵東西北交通“動脈通而經(jīng)絡斷”，成為廣東必須解答的課題。
省道建成17年無錢大修
建成于1996年的省道290線，迄今為止沒有進行過全路段的大中修，由于雨水沖刷以及重車碾壓等原因，如今早已是兩步一小洞，三步一大坑
7月的湛江，雷陣雨說來就來。伍進祥站在道班組休息室外的走廊上，屋檐淌下的雨水如同珠簾一般在他面前垂下。“等雨小一點，馬上就得上路去排水?！蔽檫M祥對記者說。
今年53歲的伍進祥，干養(yǎng)路工已經(jīng)整整20年。他所在的洋青養(yǎng)護站芝蘭組，擔負著290省道大約10公里路段的日常養(yǎng)護職責。伍進祥和工友們每天早上7時30分上班，下午6時30分下班，除了午間休息，需要在道路上工作8個小時。道路保潔、修補小坑、清理排水溝都是他們的分內之事。“每年夏天，都是工作最不好干的時候。”伍進祥說，晴天日頭太毒，曬得人頭昏眼花；雨天就得防雷，提心吊膽。尤其是290省道路況不好，一下大雨到處都是水坑、水洼，雨一停就得想辦法把水排走。
全長76.4公里的省道290線，是湛江市遂溪縣境內的一條主要通道，途經(jīng)洋青、界炮、楊柑、北坡、河頭5個鎮(zhèn)。說起這條路，湛江市公路管理局遂溪分局局長龐廣瑞也是連連搖頭。龐廣瑞說，這條省道建成于1996年，迄今為止沒有進行過全路段的大中修。由于年代久遠、雨水沖刷以及重車碾壓等原因，如今早已是兩步一小洞，三步一大坑，過往車輛只能蹣跚蠕動、左右顛簸，當?shù)孛襟w也曾對此做過多次報道。去年，遂溪分局花了300萬元，對其中破損最嚴重的約20公里路段進行了一次小修，“當時縣財政出了60多萬元，剩下的都是我們自籌。”龐廣瑞說，“按路況，290省道確實應該大修，但我們實在是拿不出錢來?！?/p>
龐廣瑞介紹說，目前遂溪分局的行政辦公經(jīng)費和道路養(yǎng)護經(jīng)費均來自于湛江市公路局的撥款。湛江市公路局每年大約給遂溪分局1400萬元，遂溪分局全局有400人，僅職工工資福利支出一年就要1315萬元。即便如此，扣除社保、醫(yī)保、公積金后，一線養(yǎng)路工人拿到手的工資也不多，最低的一個月只有1300元。
“工資太少，年輕人都不愿來干?！蔽檫M祥也告訴記者，自己在2000年時月工資就已達到1500元，但此后十多年都沒有什么提高，如今一個月也就能拿到1700元。“現(xiàn)在物價那么高，這點錢生活很困難，幸好這個月又漲了工資。”
伍進祥口中的“漲工資”，指的是湛江市從今年開始在市直及事業(yè)單位實施的績效工資制度。根據(jù)這一制度，伍進祥今后每個月可以多拿到500元。然而這件讓養(yǎng)路工人感到開心的喜事，卻成了龐廣瑞的心頭病。
“我算了一下，實施績效工資，分局一年需要多支出兩三百萬元，這筆錢怎么籌措也沒個明確說法?！饼嫃V瑞對記者抱怨說，“現(xiàn)在市局是每個月?lián)芸罱o我們，這個月有錢發(fā)績效，下個月還很難說?！?/p>
比龐廣瑞壓力更大的是湛江市公路管理局局長謝靈運。根據(jù)測算，湛江市公路局今年因實施績效工資需要增加費用3690萬元，起碼有八成經(jīng)費沒有著落。該局今年計劃的道路大修、改建等項目需要配套資金1.57億元，這筆巨款更不知該從何而來。
養(yǎng)路經(jīng)費8年未見大增長
從2006年開始，廣東宣布以各地2005年的養(yǎng)路費征收情況為基數(shù)計算切塊包干經(jīng)費，5年不作調整，2009年起僅僅微增8%到10%
矗立在湛江市赤坎區(qū)康順路上的湛江公路大廈是湛江市公路管理局的辦公地點，也曾是一棟在湛江市區(qū)小有名氣的高樓。不過該局財審科有關負責人卻告訴記者，這棟大樓其實已經(jīng)抵押出去借錢了。
據(jù)介紹，湛江市公路管理局負責管理與養(yǎng)護的公路里程全長約1400公里，主體為國道、省道和縣道。近年來，為保障公路暢通，湛江公路局共完成了420多公里公路新改建、路面大修以及15座危橋的改造等工程項目，為此投入了大筆資金，也欠下了大筆債務。到2012年底，湛江市公路局共負債6.6億元。
與此同時，人員工資福利等行政開支也在快速增長?！艾F(xiàn)在省財政每年撥給我們的切塊包干經(jīng)費大約是1.4億元，一大半我們都要拿去‘養(yǎng)人’?！敝x靈運說，“即使‘養(yǎng)人’，其實也是低水平的。”
在謝靈運看來，出現(xiàn)這種局面的主要原因在于當前各地切塊包干經(jīng)費體制的不合理。
所謂切塊包干，指的是在“養(yǎng)路費”時代，省財政每年將各市征收的養(yǎng)路費按照一定比例返還給各市公路管理局。本來切塊包干經(jīng)費每年會根據(jù)各地上一年養(yǎng)路費的實收金額做一次調整。但從2006年開始，廣東宣布實施5年不變政策，也就是以各地2005年的養(yǎng)路費征收情況為基數(shù)計算切塊包干經(jīng)費，5年不作調整。
“2005年后，湛江的汽車保有量每年都在大幅增長，但是切塊包干經(jīng)費卻沒有變化?！敝x靈運說，以2008年為例，當年湛江征收養(yǎng)路費達到2.7億元，比2005年增加了8000多萬元，但省財政返還的切塊包干經(jīng)費卻只有1.1億元。
2009年國家實施費改稅之后，切塊包干的資金來源變?yōu)橹醒胴斦娜加投愔蟹颠€給省財政的部分。此后廣東省雖然對各地切塊包干基數(shù)做了調整，但增幅只有8%到10%。
記者在采訪中了解到，公路養(yǎng)護經(jīng)費捉襟見肘的并非只有湛江一地。在粵東西北地區(qū)，由于當初經(jīng)濟不發(fā)達，車輛保有量少，征收的養(yǎng)路費金額自然也不多。雖然當時省財政在返還比例上對于貧困地區(qū)有一定傾斜，但粵東西北各地切塊包干經(jīng)費總體偏低。加上2005年后實施切塊包干5年不變，粵東西北不少地區(qū)都出現(xiàn)了公路養(yǎng)護經(jīng)費嚴重不足的情況。與湛江千里之隔的汕頭就是一例。
汕頭市公路管理局養(yǎng)護科科長鐘偉杰告訴記者，從2005年到2012年，汕頭汽車保有量從8萬輛增加到接近30萬輛，但公路養(yǎng)護切塊包干經(jīng)費一直維持在8000萬元到9000萬元的水平，既跟不上車輛增長幅度，也跟不上物價上漲幅度。除去員工辦公支出，剩下的錢只能維持日常小修保養(yǎng)。該局總工程師郭史則表示，由于汕頭公路局管理范圍曾經(jīng)覆蓋整個汕潮揭地區(qū)，職工人數(shù)較多，人員費用擠占了大部分切塊經(jīng)費。按照廣東省財政廳、交通廳2003年頒布的《廣東省汽車養(yǎng)路費地方切塊資金管理暫行辦法》，各市公路局的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費最高不能超過切塊包干經(jīng)費的20%，但汕頭公路局實際上恰恰相反，大約有八成經(jīng)費都得拿來“養(yǎng)人”。“現(xiàn)在的政策就是逼著我們違反規(guī)定嘛。”郭史說。
粵東西北“路長錢少工人老”
普通公路里程更長、使用率也更高的粵東西北地區(qū)，切塊資金卻遠低于珠三角，韶關、梅州和深圳相比，2011年每公里養(yǎng)護費差了11.8倍
在謝靈運、郭史等人看來，現(xiàn)行的切塊包干體制，不僅導致了粵東西北地區(qū)公路養(yǎng)護經(jīng)費絕對值偏低，更造成了省內發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)公路養(yǎng)護資金分配的失衡。
謝靈運告訴記者，由于當年養(yǎng)路費實收金額不高，湛江的切塊包干基數(shù)只有廣州的1/4、深圳的1/3。但湛江管養(yǎng)的公路里程是廣州的1.5倍、深圳的8.5倍。
謝靈運的說法，得到了廣東省公路管理局的證實。根據(jù)省公路局的統(tǒng)計，2011年廣東全省21個地級市共獲得公路養(yǎng)護切塊包干資金42.8億元，其中珠三角發(fā)達地區(qū)（按公路部門計算口徑，珠三角包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、江門7市，不包括肇慶、惠州）分得22.6億元，占總切塊的52.8%，粵東西北地區(qū)（其余14市）切塊資金20.2億元，占總切塊的47.2%。而從養(yǎng)護里程看，珠三角的養(yǎng)護里程是4073公里，粵東西北地區(qū)則高達12863公里，以此計算，珠三角普通公路每公里年平均養(yǎng)護資金有55.5萬元，而粵東西北只有15.7萬元。其中珠三角金額最高的深圳，每公里養(yǎng)護費達到123.7萬元，粵東西北地區(qū)最低的韶關和梅州只有10.45萬元，二者相差11.8倍。
廣東省公路管理局有關負責人對記者表示，在2008年費改稅之前，各地級市公路管理部門除了切塊包干資金外，還有一部分政府還貸公路提取維修費用和養(yǎng)路費超收分成。但隨著費改稅的完成以及政府還貸二級公路逐步取消收費，這部分經(jīng)費來源已不再存在。與此同時，職工工資和道路建設成本仍在不斷上漲。
該負責人表示，在珠三角發(fā)達地區(qū)，地方財政還有能力對道路養(yǎng)護給予一定補助，但在粵東西北欠發(fā)達地區(qū)，地方財政資金很少能用來支持普通國省道的養(yǎng)護。現(xiàn)行體制帶來的不利影響，近年來在粵東西北地區(qū)日益凸顯。
由省公路局提供的一份材料顯示，進入“十二五”以來，廣東經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)普通國省道養(yǎng)護面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，切塊資金僅能維持職工工資、辦公經(jīng)費和公路日常性保潔，無力支撐大中修工程。根據(jù)2012年公路路況檢測，廣東國省道優(yōu)良路率僅為68.2%，剩下的中等和次差等路合計5488公里，絕大部分都分布在粵東西北地區(qū)。這一成績在全國普通干線公路檢查中排名第8（不含直轄市），明顯落后于其他東部省份?！叭舨贿M行政策性調整，公路通行能力和服務水平堪憂?！边@份材料這樣寫道。
除了路況不佳以外，投入不足還導致粵東西北地區(qū)公路養(yǎng)護一線工人收入偏低，基層養(yǎng)護站年齡結構老化。在湛江遂溪縣伍進祥所在的道班組，記者發(fā)現(xiàn)好幾位工人都已頭發(fā)花白，他們直言，要是年輕10歲，寧愿出外打工，賺錢肯定比當養(yǎng)路工人多。而省公路局有關負責人則告訴記者，他在新豐縣的一次調研中發(fā)現(xiàn)，當?shù)毓返腊喙と似骄挲g已有46.5歲，5年之后會有80%的工人到退休年齡。
學習江蘇經(jīng)驗
明確財政投入責任
建議
如何才能突破資金瓶頸？謝靈運、郭史等粵東西北地區(qū)的公路局負責人都認為，廣東應該建立一套以公路基本情況而非當年養(yǎng)路費收取金額為基礎的養(yǎng)護經(jīng)費分配制度，按照公路等級、里程、交通流量等，計算出合理的切塊包干額度。
“重新計算分配比例固然不錯，但會動到珠三角各地級市的蛋糕，恐怕阻力會比較大?！笔」肪钟嘘P負責人分析說，目前看來比較可行的辦法，應該是在費改稅后的增量上做文章，確立一套制度，讓增量盡量向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。
該負責人介紹說，廣東經(jīng)濟發(fā)達、交通流量大，費改稅之后燃油稅每年都有較大幅度的增長，而中央財政每年會將增量的一部分返還給省財政。據(jù)他掌握的信息，從2008年實施費改稅以來，這筆增量每年都有數(shù)十億元。其中只有少部分被用來提升各地的切塊包干資金，其余則被拿去支持高速公路、軌道交通、民航、水運等交通基礎設施建設。“現(xiàn)在這筆錢怎么用，各地切塊資金每年能增加多少，都沒有一個明確的章程?！痹撠撠熑私ㄗh，廣東省應該出臺明確的資金管理辦法，使得增量資金重點用于粵東西北地區(qū)的普通公路養(yǎng)護，以解燃眉之急。另外，廣東省對于粵東西北地區(qū)道路改擴建、大中修的補助標準也應有所提高，減輕地方公路局的籌款負擔。
不過在該負責人看來，上述辦法只是治標。要想治本，關鍵還需要理清目前廣東普通公路的管理與投資體系。
“要談切塊包干夠不夠用，先要看它是怎么用？”該負責人說，雖然按照規(guī)定，切塊包干經(jīng)費專門用于公路及其附屬設施的養(yǎng)護、修理和管理，但在各地實際運作中卻承擔了不少額外的支出。
首先是還貸?！鞍宋濉薄ⅰ熬盼濉逼陂g，廣東各地政府都通過借貸修建了一批普通公路。隨著二級公路收費站的取消，這筆貸款還款付息的責任落到了地方公路局的頭上。據(jù)省公路局養(yǎng)護處的測算，各地公路部門一年光還利息就得15億元，其中相當一部分都得占用切塊包干經(jīng)費。
其次是公路新建及改擴建的配套資金。按照現(xiàn)行規(guī)定，地方新建、改擴建、大中修普通公路，都能申請省及交通部的補助，不足部分由地方配套。在實際操作中，粵東西北地方政府很少能從財政中拿錢出來修普通公路，這筆錢也得地方公路部門自行籌措。
再次，人員經(jīng)費也是占用切塊包干的“大頭”。
有鑒于此，該負責人建議廣東學習江蘇經(jīng)驗，一方面嚴格核定各地日常養(yǎng)護經(jīng)費和人員基數(shù)，一方面明確省及地方政府的建設責任，從而確立較為合理的普通公路管理投資體系。
據(jù)介紹，江蘇省每年會根據(jù)各地級市的公路里程和等級情況，按照日常保養(yǎng)和小修的標準計算各地需要多少工人、多少管理人員和多少資金，按定額由省財政撥給各地，道路大中修費用則由省財政全額承擔。對于新建與改擴建工程，江蘇省財政予以最高800萬元/公里的補助，比廣東高出一倍，不足部分明確由地方政府財政配套。
“江蘇省公路里程是廣東的一半，其實每年分到各地的切塊包干經(jīng)費只有廣東的1/5。”該負責人說，“不過江蘇這筆錢使用效率高，而且政府配套資金的責任很明確。這些經(jīng)驗都值得我們學習。”
????作者： 袁丁 崔財鑫 黃學佳
